STANOWISKO
Rady Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP
w sprawie procedur związanych z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej
i dostępności inwestycji do drogi publicznej

Zagadnienie:

Zasadność żądania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uzgodnień z zakresu obsługi komunikacyjnej i dokumentów potwierdzających dostępność do drogi publicznej w toku postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę.

Treść stanowiska:

1. Nowelizacja Ustawy Prawo Budowlane z 20 lutego 2015 r. (która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) zniosła wymóg załączania do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, z wyjątkiem przedsięwzięć dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych, co uregulowano w art. 34. ust 3. pkt 4.
   To oznacza, że przy procedowaniu pozwolenia na budowę – dokument potwierdzający dostępność komunikacyjną czyli oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – wymagany jest jedynie dla inwestycji dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych. 

2. Wprowadzone zmiany zwolniły z obowiązku dołączenia do zatwierdzanego projektu budowlanego inwestycji kubaturowej – potwierdzenia dostępności do drogi publicznej oraz możliwości przyłączenia tej inwestycji do innych elementów infrastruktury, Realizacja ww. przyłączenia odbywa się na podstawie odrębnych procedur. Weryfikacja spełnienia przez inwestycję warunków z zakresu infrastruktury technicznej określonych w Ustawie Prawo budowlane, przewidziana jest na etap oddania inwestycji do użytkowania, co reguluje m.in. art. 6 tejże ustawy. 

3. Kolejne zmiany Prawa budowlanego dostosowały procedury realizacji robót budowlanych przy połączeniach działki z drogą publiczną (zjazdy) do kategorii tych dróg, poprzez wprowadzenie następujących uproszczeń administracyjnych:

• zjazdy z dróg krajowych i wojewódzkich, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 11, nie wymagają pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia,
• zjazdy z dróg powiatowych i gminnych, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 11 zostały zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia.

4. Dla wyżej wymienionych przedsięwzięć, uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę jest konieczne tylko
   w przypadku kiedy przedsięwzięcia te, wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym mowa w art. 29 ust. 6 Ustawy Prawo Budowlane, a także kiedy roboty budowlane mają być wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, co reguluje art. 29 ust. 7 pkt 1 Ustawy Prawo Budowlane. Natomiast roboty budowlane zwolnione są z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia położone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (w odróżnieniu od robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków), wymagają jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane. 

5. Należy podkreślić, że przepisy Ustawy Prawo budowlane nie obligują uczestników procesu inwestycyjnego do łączenia procedury pozwolenia na budowę dla obiektu kubaturowego z procedurą realizacji zjazdu Przeciwnie, art. 57 ust.1 pkt.3 wskazuje etap weryfikacji spełnienia warunku dostępności inwestycji do drogi publicznej na ten moment procesu inwestycyjnego, w którym następuje przekazanie obiektu do użytkowania. Tak więc nie ma żadnych przeciwwskazań, by procedura realizacji zjazdu obsługującego teren, na którym projektowany jest obiekt kubaturowy (budynek) nie mogła odbywać się równolegle lub po zakończeniu procedury uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę tegoż obiektu Prawne funkcjonowanie (użytkowanie) obiektu rozpoczyna się bowiem dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury zakończenia inwestycji i jest możliwe tylko wówczas, gdy zrealizowane są wszystkie elementy zagospodarowania wraz z infrastrukturą związaną z tym obiektem, w tym połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną za pomocą zjazdu. Stąd też, to od decyzji inwestora i/lub projektanta zależy, czy zechce on wystąpić łącznie o udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu kubaturowego, zjazdu z drogi publicznej i innych elementów infrastruktury, czy rozdzielić te elementy (i postępowania z nimi związane). Należy przy tym pamiętać, że – 29 ust.5 Ustawy Prawo Budowlane umożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie dla robót budowlanych wymagających zgłoszenia. Przez co przepis o możliwości zamiany procedury zgłoszenia na procedurę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie obejmuje przedsięwzięć takich jak zjazdy z dróg powiatowych i gminnych, które, za wyjątkiem przedsięwzięć wymienionych w – 29 ust. 6 i 7 Ustawy Prawo budowlane, nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, (a więc procedura ich realizacji nie podlega regulacjom prawa budowlanego). 

6. Żądanie przez organ procedujący pozwolenie na budowę dla inwestycji kubaturowej przedkładania dodatkowych dokumentów potwierdzających dostępność do drogi publicznej, poza oświadczeniem właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą wojewódzką lub krajową, jest bezzasadne i stoi w sprzeczności z przepisami Ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7b, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 kpa.
   Przepisy Ustawy Prawo budowlane nie nakładają również obowiązku dołączenia do projektu obiektu kubaturowego uzgodnionego projektu zjazdu dla tej inwestycji. Żądanie przedłożenia, wraz z projektem obiektu kubaturowego, projektu zjazdu, poprzez powołanie się na np. art. 33 ust.1 Ustawy Prawo Budowlane jest nadużyciem, gdyż w takim przypadku zapisy art. 29 ust.2 pkt 11 tej ustawy byłyby martwe i niespójne z pozostałymi regulacjami. 

7. Przepisy Ustawy o drogach publicznych ani Ustawy Prawo budowlane nie zobowiązują także do uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub projektu architektoniczno-budowlanego obiektu kubaturowego (budynku) z zarządcą drogi. Jedyne przypadki, kiedy takie uzgodnienie może być wymagane zachodzą wówczas, gdy lokalizacja obiektu następuje w zbliżeniu do krawędzi jezdni ponad wymaganą minimalną odległość lub gdy na wniosek i na podstawie decyzji inwestora i/lub projektanta, projekt załączony do wniosku o pozwolenie na budowę obejmuje swoim zakresem również zjazd z drogi publicznej, a w samym wniosku wskazano budowę takiego zjazdu. 

8. Powoływanie się przez niektóre organy na art. 35 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych jako podstawę prawną konieczności uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z zarządcą drogi, podczas procedury uzyskania pozwolenia na budowę, jest przeciwne kierunkowi nowelizacji i sprzeczne z obowiązującymi regulacjami Ustawy Prawo budowlane.
   Nowelizacja Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), wprowadzając szereg kolejnych uproszeń, zmodyfikowała w art. 33 ust. 2 pkt. 1 zakres opracowania projektu budowlanego, w tym obowiązek dołączenia do niego opinii, uzgodnień i pozwoleń. Dołączenie wymienionych dokumentów musi być podyktowane obowiązkiem, który wynika z przepisów odrębnych ustaw.
   Tymczasem art. 35 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych nie nakłada obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie wspomina także o żadnym z uczestników procesu budowlanego i w żaden sposób nie odnosi się do przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje jedynie kompetencje zarządców dróg w procesie planistycznym. Tak więc podawanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ww. przepisu jako podstawy prawnej dla żądania dodatkowych uzgodnień zarządcy drogi do projektów podlegających zatwierdzeniu stanowi nadinterpretację i jest całkowicie nieuzasadnione.
   
   Wyjaśnienie: Zmiana ustawy o drogach publicznych z 21.03.1985 r. dokonana w 2003 roku wprowadziłam. in. zmianę – 35 w tym ust. 3, nadając mu brzmienie: „zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą”.
   Przepis ten, jak wspomniano wyżej, ma zastosowanie na etapie planistycznym, a nie w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i koresponduje z treścią dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie i art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o brzmieniu: „wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę; decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego". 

9. Odrębną kwestią – obok przypadków opisanych w pkt. 1–8, jest zapewnienie dojścia i dojazdu do projektowanych inwestycji kubaturowych. Dojścia i dojazdy są, obok dróg wewnętrznych, pełnoprawnym łącznikiem inwestycji z drogą publiczną (za pośrednictwem zjazdu – indywidualnego bądź publicznego). Świadczy o tym definicja zjazdu zawarta w § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie o brzmieniu:
   12) zjeździe – rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem;

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333)

Art. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

(...)

9) urządzeniach budowlanych – należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki;

Art. 6. Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1–2b, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych.

Art. 29. 1. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art.30, budowa:

11) zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach;

(…)

2. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:
   11) zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach;

(...)

4. Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na:
   4) utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

5. Inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w ust. 1, lub robót budowlanych, o których mowa w ust. 3, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
6. Decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17–19.
7. Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1–4, wykonywane:

1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia

Art. 33. 1. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Art. 33. 2 pkt 1. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

Art. 34. 3 pkt 4

3. Projekt budowlany zawiera:

4) w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

Art. 57. 1. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

(...)

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

• Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.)

Art. 35. 3. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.)

Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Art. 7b. W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Art. 8. § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Art. 12. § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

§ 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

(PC, GJ, OJ)

arch. Maciej Kubicki
Koordynator Zespołu ds. Legislacji
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP

arch. Piotr Chuchacz
Przewodniczący Rady
Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP