L.dz.0896/MPORIA/2026
Kraków, 22 czerwca 2026 r.
Opinia ZL-16
Zespołu ds. Legislacji
Przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP
Treść pytania:
Uprzejmie proszę o analizę pojęcia „działki sąsiedniej”, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z późn. zm.) oraz określenie zakresu znaczeniowego tego pojęcia w kontekście postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy.
Podstawa prawna:
[1] USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. 2026 r. poz. 538)
Art. 4 ust 2
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Art. 59 ust 1
Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Art. 61 ust 1 pkt 1
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana
2) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
Art. 61 ust 5a
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.50) Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
[2] USTAWA Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691)
Art. 7 W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Art. 77 §1 Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Art. 80 Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Art. 107 §3 Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dodatkowo – orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
- wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 2196/10:
„Pojęcie działki sąsiedniej użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza wyłącznie działki bezpośrednio przyległej do terenu inwestycji, lecz obejmuje działki położone w obszarze analizowanym, które mogą stanowić podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy, nawet jeśli nie mają wspólnej granicy z działką inwestora.”
- wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., II OSK 1360/10:
„Przez pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu przepisów o warunkach zabudowy należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio graniczące, lecz także nieruchomości położone w określonym obszarze analizowanym, które tworzą pewną urbanistyczną całość i pozwalają na określenie kontynuacji zabudowy.”
- wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13:
„Działki sąsiednie należy odnosić do szerszego kontekstu przestrzennego, a więc do obszaru analizowanego, w którym istnieje zabudowa stanowiąca podstawę do określenia parametrów nowej inwestycji.”
- wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11:
„Nieuprawnione jest zawężanie pojęcia działki sąsiedniej wyłącznie do działki przyległej, gdyż prowadzi to do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu.”
- wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1642/08:
„Analiza urbanistyczna sporządzana na potrzeby ustalenia warunków zabudowy powinna obejmować cały obszar analizowany, a nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, gdyż tylko taka analiza pozwala na prawidłowe określenie ładu przestrzennego.”
Opinia:
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników zagospodarowania terenu.
Istota problemu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie „działki sąsiedniej” należy utożsamiać wyłącznie z działką bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycji, czy też pojęcie to należy interpretować szerzej — w odniesieniu do całego obszaru analizowanego oraz istniejącego kontekstu urbanistycznego.
- Cel regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy
Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normatywny wyraz tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której podstawowym celem jest zapewnienie zachowania ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego zagospodarowania terenu.
Powyższe pozostaje w ścisłym związku z art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury.
Przepis ten nie może być jednak interpretowany w sposób nadmiernie formalistyczny, prowadzący do mechanicznego kopiowania wyłącznie parametrów zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio przyległych do nieruchomości objętej wnioskiem.
Celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem „zamrożenie” istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, lecz umożliwienie racjonalnego rozwoju zabudowy przy jednoczesnym zachowaniu harmonii przestrzennej oraz poszanowaniu istniejących uwarunkowań urbanistycznych.
W praktyce oznacza to konieczność dokonywania oceny planowanej inwestycji w szerszym kontekście przestrzennym, a nie wyłącznie w odniesieniu do działek pozostających we wspólnej granicy geodezyjnej z terenem inwestycji.
Charakter pojęcia „działki sąsiedniej”
W utrwalonej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że pojęcie „działki sąsiedniej” posiada charakter funkcjonalno-urbanistyczny, a nie wyłącznie geodezyjny.
Podkreśla się, iż dla potrzeb stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest konieczne, aby działka stanowiąca podstawę określenia wymagań nowej zabudowy posiadała bezpośrednią granicę z nieruchomością inwestora. Za działki sąsiednie należy uznawać również nieruchomości położone w obszarze analizowanym, które pozostają z planowaną inwestycją w relacji przestrzennej, funkcjonalnej lub urbanistycznej.
Brak jest w polskim prawie definicji pojęcia zabudowy sąsiedzkiej, ale zgodnie z obowiązującą zasadą pierwszeństwa wykładni językowej i zgodnie z definicją ze Słownika Języka Polskiego PWN (sjp pwn) /https://sjp.pwn.pl// sąsiedni – oznacza «położony w pobliżu czegoś», czyli «blisko» a nie wyłącznie «przylegająco».
Stanowisko to pozostaje spójne z treścią § 3–8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, które nakazują dokonywanie analizy funkcji oraz parametrów zabudowy w odniesieniu do całego obszaru analizowanego.
Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że pojęcie sąsiedztwa należy odnosić do całego obszaru analizowanego, w którym występuje zabudowa umożliwiająca określenie parametrów i funkcji nowej inwestycji. Jednocześnie akcentowano, iż zawężanie pojęcia działki sąsiedniej wyłącznie do działki bezpośrednio przyległej prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczania prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania.
W orzecznictwie podkreślano również, że analiza urbanistyczna nie może abstrahować od rzeczywistych warunków przestrzennych występujących na danym obszarze oraz od faktycznie istniejącego sposobu użytkowania terenów sąsiednich.
Znaczenie obszaru analizowanego
Istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma konstrukcja tzw. obszaru analizowanego, wyznaczanego na potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego.
To właśnie obszar analizowany stanowi podstawową płaszczyznę odniesienia dla oceny istniejącej zabudowy oraz ustalenia parametrów nowej inwestycji. Analiza urbanistyczna ma bowiem na celu ustalenie charakterystycznych cech zagospodarowania przestrzennego występujących na określonym obszarze, a nie wyłącznie na działkach bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji.
W konsekwencji działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mogą być również działki oddalone od nieruchomości inwestora, pod warunkiem, że znajdują się w obszarze analizowanym i współtworzą określoną całość urbanistyczną.
Podejście takie pozostaje zgodne z celem analizy urbanistycznej oraz z zasadą zachowania ładu przestrzennego, która wymaga oceny planowanej inwestycji w kontekście rzeczywistej struktury funkcjonalno-przestrzennej danego terenu.
Niedopuszczalność wykładni zawężającej
Przyjęcie interpretacji ograniczającej pojęcie „działki sąsiedniej” wyłącznie do działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji prowadziłoby do rezultatów pozostających w sprzeczności zarówno z celem ustawy, jak i zasadami racjonalnego kształtowania przestrzeni.
W praktyce mogłoby to skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy pomimo istnienia w obszarze analizowanym licznej zabudowy o analogicznej funkcji, jedynie z uwagi na brak bezpośredniego styku granic ewidencyjnych.
Takie podejście prowadziłoby do oderwania analizy urbanistycznej od rzeczywistych uwarunkowań przestrzennych oraz faktycznego charakteru zagospodarowania danego obszaru.
Dla przykładu - dla terenów o dominującej funkcji turystycznej, usługowej lub uzdrowiskowej, zabudowa często tworzy jednolity układ funkcjonalny pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa geodezyjnego poszczególnych nieruchomości.
W praktyce urbanistycznej oraz w orzecznictwie podkreśla się, że ocena zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa powinna uwzględniać rzeczywisty obraz przestrzeni, a nie wyłącznie formalne relacje pomiędzy numerami ewidencyjnymi działek.
Obowiązki organu administracji:
Na marginesie wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
W kontekście postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oznacza to obowiązek dokonania rzeczywistej analizy istniejącej struktury urbanistycznej i funkcjonalnej obszaru analizowanego.
Organ nie może zatem ograniczać się wyłącznie do formalnej oceny bezpośrednio przyległych działek, pomijając rzeczywisty charakter zagospodarowania terenu występujący w analizowanym obszarze.
Wnioski:
- Pojęcie „działki sąsiedniej” użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza się wyłącznie do działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji.
- Przez działki sąsiednie należy rozumieć również nieruchomości położone w obszarze analizowanym, które pozostają z planowaną inwestycją w relacji funkcjonalnej, przestrzennej lub urbanistycznej.
- Ocena spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinna być dokonywana w odniesieniu do całego obszaru analizowanego oraz rzeczywistego charakteru istniejącej zabudowy.
- Pojęcie sąsiedztwa na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy posiada charakter urbanistyczny i funkcjonalny, a nie wyłącznie formalny czy geodezyjny.
- Interpretacja zawężająca pojęcie „działki sąsiedniej” wyłącznie do działki przyległej pozostaje sprzeczna z celem ustawy, zasadą ładu przestrzennego oraz utrwalonym kierunkiem wykładni prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Podsumowując, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przyjęcia szerokiego rozumienia pojęcia „działki sąsiedniej”, odnoszącego się do rzeczywistych relacji urbanistycznych występujących w obszarze analizowanym. W praktyce oznacza to konieczność oceny planowanej inwestycji w kontekście całego układu przestrzennego, a nie wyłącznie przez pryzmat bezpośredniego sąsiedztwa geodezyjnego.
(MK)
arch. Bernadetta Półchłopek-Szczygieł
Koordynator Zespołu ds. Legislacji
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP
arch. Marek Kaszyński
Przewodniczący Rady
Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP
Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.
Uwaga: Niniejsza opinia jest zgodna z obowiązującymi przepisami na czas jej sporządzenia.
