Kraków, 17 października 2024r.
OPINIA nr ZR 295
Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP
Treść pytań:
Pełnomocnik Inwestora zwrócił się z wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisu § 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690, tj. z dnia 15 kwietnia 2022 r. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej jako „Rozporządzenie”, w następującym zakresie:
- Przedmiotowy przepis wskazuje, że „w przypadku budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym liczba mieszkań przekracza 20, dopuszcza się niewykonanie placu zabaw dla dzieci, gdy w odległości do 750 m, liczonej jako droga dojścia ogólnodostępną trasą dla pieszych, od granicy działki, na której znajduje się budynek, istnieje publicznie dostępny plac zabaw dla dzieci”;
- Mając na uwadze zatem użycie przez ustawodawcę zwrotu „publicznie dostępny plac zabaw dla dzieci” zwracam się z prośbą o interpretację powołanego sformułowania, tj. w jaki sposób/wg jakich kryteriów inwestor ma kwalifikować place zabaw położone w odległości wskazanej w § 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia. Jakie place zabaw należy uważać za publicznie dostępne. Czy plac zabaw będący w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej, od kilkudziesięciu lat nieogrodzony, publicznie dostępny, z którego korzysta nieograniczona ilość osób, jest placem zabaw publicznie dostępnym w rozumieniu postanowień § 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia?
Potrzeba dokonania wykładni wynika z faktu, że niepokojącym jest mylne czytanie i rozumienie powołanej regulacji polegające na tym, że zamiast „publicznie dostępne place zabaw dla dzieci”, pojawia skrót interpretacyjny „publiczne place zabaw”, które to pojęcia się wykluczają. Czym innym jest zwrot „publiczny plac zabaw” gdzie słowo „publiczny” dookreśla jako przymiotnik „plac zabaw”, a zupełnie czym innym jest „publicznie dostępny plac zabaw”, w którym to zwrocie „publicznie” jako przysłówek dookreśla „dostępność”. Przy czym organy zmierzają do wykładni pojęcia „publiczne place zabaw” poprzez powiązanie statusu własnościowego tychże placów z organami władzy publicznej.
Podstawy prawne:
[1] USTAWA z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414) art. 7 ust. 2 pkt 1),
[2] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690, tj. z dnia 15 kwietnia 2022 r. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) – dalej jako „Rozporządzenie”
(...)
§ 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia: W przypadku budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym liczba mieszkań przekracza 20, dopuszcza się niewykonanie placu zabaw dla dzieci, gdy w odległości do 750 m, liczonej jako droga dojścia ogólnodostępną trasą dla pieszych, od granicy działki, na której znajduje się budynek, istnieje publicznie dostępny plac zabaw dla dzieci.
(...)
§ 3 pkt 27) publicznie dostępnym placu – należy przez to rozumieć ogólnodostępny teren służący rekreacji, komunikacji, pełniący także funkcję reprezentacyjną; jest to teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren placu lub rynku lub jako teren komunikacji drogowej publicznej, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako użytek gruntowy oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe lub jako droga, oznaczone odpowiednio symbolem: Bz lub dr.
(...)
Opinia Zespołu Rzeczoznawców przy MPOIA:
Publicznie dostępny plac zabaw , jak słusznie zauważył autor pytania, to taki, który znajduje się w miejscu publicznym, czyli na terenie parku, skweru, na terenie należącym do miasta, gminy, szkoły, przedszkola, restauracji, pensjonatu, wspólnoty lub spółdzielni mieszkaniowej. Również tzw. zamknięte osiedla traktowane są jako miejsca publiczne.
Dodatkowo zmiana Rozporządzenia z października 2023 r. wprowadziła w § 3, pkt 27, definiujący pojęcie „publicznie dostępnego placu”, który co prawda nie jest definicją publicznie dostępnego placu zabaw, ale można posiłkować się tą definicją dokonując interpretacji pojęcia „publicznie dostępnego placu zabaw”, o którym mowa w § 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia.
Wprowadzając zwrot „publicznie dostępnego placu” wskazano, że należy przez to rozumieć ogólnodostępny teren służący rekreacji. Nie posłużono się kryterium własnościowym, ale generalnymi zwrotami takimi jak „teren” i „ogólnodostępny”. Ogólnodostępny lub publicznie dostępny są wyrazami stanowiącymi synonimy na gruncie Słownika Języka Polskiego, oba słowa oznaczają, że coś jest dostępne lub przeznaczone dla wszystkich.
Skoro plac zabaw, o którym pisze autor pytania, znajduje się na terenie, który jest ogólnie dostępny, publicznie dostępny, to kwalifikuje się zatem do kategorii placów zabaw publicznie dostępnych. Plac zabaw opisany przez autora pytania nie jest placem zabaw ogrodzonym, brak jest jakichkolwiek furtek, bramek lub zabezpieczeń przed dostępem osób nie będących członkami Spółdzielni zarządzającej tym placem zabaw.
Zmiana Rozporządzenia polegająca na wprowadzeniu pojęcia „publicznie dostępny plac”, zdaje się podąża za już utrwalona linią orzeczniczą, zgodnie z którą nawet pojęciu „miejsce publiczne” należy nadawać takie znaczenie, jakie ma ono w języku polskim.
Już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (II OSK 2472/11), dokonując rozważań dotyczących pojęcia „miejsce publiczne”, zważył, że "miejscem publicznym" jest miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości. Nie można generalnie przyjąć, jak uczynił to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że plac zabaw znajdujący się na nieruchomości będącej własnością wspólnoty mieszkaniowej nie jest miejscem publicznym. W każdym przypadku należy ustalić czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób np. właściciele określonej nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organu odwoławczego wynika, że teren wspólnoty mieszkaniowej, na którym znajduje się przedmiotowy plac zabaw jest ogrodzony. (…) Z twierdzeń skarżącej wynika jednak, że faktycznie teren ten jest ogrodzony, lecz jest on w pełni dostępny dla osób niebędących członkami tej wspólnoty mieszkaniowej, ponieważ w ogrodzeniu znajdują się otwarte furtki, które umożliwiają dostęp do placu zabaw również innym niż mieszkańcy osobom i osoby takie z tego placu zabaw korzystają.”
Podzielić należy pogląd, że mówiąc o „miejscu publicznym” chodzi o miejsce dostępne dla nieokreślonej liczby osób. Tak więc, miejscem publicznym będzie park, skwer, plac na terenie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa bądź innego podmiotu, z woli właściciela przeznaczony dla każdej osoby.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie jest w tym kontekście istotne komu przysługuje prawo własności nieruchomości. Znacznie ma natomiast możliwość korzystania z danego terenu przez nieokreśloną z góry liczbę osób. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 342/17 ,, miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzystanie określona liczba, niezidentyfikowanych osób. O tym zatem, czy określone miejsce będzie miało charakter publiczny, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób, niezależne od tego komu przysługuje prawo własności. Ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość.
Należy zatem wskazać, iż kryterium przesądzającym jest kryterium funkcjonalne, a nie kryterium własnościowe.”
Podobne stanowisko zajmuje przez WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 20 września 2022 r. (II SA/Kr 690/22), wskazując, że „miejsce publiczne jest charakteryzowane przez dostępność do nieruchomości.”
Skoro w ten sposób interpretowane było pojęcie „miejsca publicznego”, a więc szerszego pojęciowo zwrotu niż „publicznie dostępny plac zabaw”, to tym bardziej (a maiori ad minus) dostępność placu zabaw będącego w zarządzie Spółdzielni, który od kilkudziesięciu lat nie jest ogrodzony ani nie istnieją żadne inne ograniczenia fizyczne w dostępie do niego, należy potraktować jako „publiczną dostępność”.
Ten tok rozumowania koresponduje z wprowadzonym w § 3 pkt 27) Rozporządzenia pojęciem „publicznie dostępnego placu” czyli terenu ogólnodostępnego, służącego m.in. rekreacji. Plac zabaw powszechnie dostępny, nieogrodzony, jest terenem ogólnodostępnym i służącym rekreacji, tym samym spełnia warunki, o których mowa w § 40 ust. 14 pkt 1) Rozporządzenia.
Wnioski:
Dokonywanie zawężającej wykładni pojęcia „publicznie dostępny plac zabaw” do miejsca publicznego stanowiącego własność podmiotów publicznych, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, linii orzeczniczej ani nie odpowiada celowi przyświecającemu wprowadzonym w Rozporządzeniu zmianom i stanowiłoby klasyczny przykład nadinterpretacji przepisów.
Z powyższej analizy obowiązujących przepisów i orzeczeń wynika, że publiczna dostępność będzie miała miejsce wtedy, gdy do danego miejsca będzie miała dostęp nieograniczona ilość osób, niezależne od tego komu przysługuje prawo własności. Ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość. Należy zatem wskazać, iż kryterium przesądzającym jest kryterium funkcjonalne.
Wobec tego wymaganie od inwestorów zapewnienia dostępu do publicznie dostępnego palcu zabaw, rozumianego jako np. plac zabaw stanowiący własność gminy jest bezpodstawne.
(AW)
arch. Marek Kaszyński
Przewodniczący Rady
Małopolskiej Okręgowej IARP
arch. Wojciech Dobrzański
Koordynator Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP
Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.