Kraków, 23 września 2024 r.

OPINIA nr ZR 292

 Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP 

Treść pytania:

Zwracam się z prośbą o udzielnie interpretacji w kwestii definicji powierzchni biologicznie czynnej. Czy tarasy w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, przeznaczone do swojej typowej funkcji - wypoczynku, są zaliczane do powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli ich powierzchnią zapewnia naturalną wegetację? Nawet pomimo tego, że można na nie wyjść? Dziś otrzymałem z krakowskiego wydziału architektury wezwanie o wykazanie zgodności z zapisami MPZP w zakresie wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ponieważ według najnowszego stanowiska wydziału, tarasy na dachach z powierzchnią biologicznie czynną nie są zaliczane do bilansu tej powierzchni.  MPZP dla tego zagadnienia to obszar Tonie-Zachód. Plan ten nie posiada własnej definicji powierzchni biologicznie czynnej. Pani inspektor prowadząca sprawę stwierdziła, że jeżeli na taras można wyjść, to nie jest to już powierzchnia biologicznie czynna i aby nią była nie może być tam dostępu.

Zaskakuje mnie bardzo to podejście, ponieważ jasno jest określone w obu definicjach występujących w prawie, że do powierzchni biologicznie czynnej zalicza się powierzchnię tarasów i stropodachów (w 50%). Jeżeli przepisy mówią zarówno o tarasach i stropodachach, to logiczne jest to, że może być to powierzchnia dostępna, przeznaczona do np. rekreacji, czyli taras lub powierzchnia niedostępna (przynajmniej nie tak łatwo dostępna) czyli stropodach. Gdyby ustawodawca chciał, aby po powierzchni biologicznie czynnej nie można było chodzić, to nie wyszczególniałby tarasów - w końcu jakoś trzeba na nie wyjść i się po nich poruszać. Każdy "niedostępny" taras to po prostu stropodach.

Analogicznie pojawia się pytanie - czy ogród, po którym można chodzić, kosić trawę, leżeć na kocu, czy leżaku albo grać w piłkę przestaje być powierzchnią biologicznie czynną? Niestety, na tak postawione pytanie, jak i to poprzednie wyjaśnienie Pani inspektor nie potrafi odpowiedzieć i zasłania się zarządzeniem "z góry". Proszę wybaczyć mniej formalny język zapytania, ale nie ukrywam, że w swojej pracy jak i większość moich koleżanek i kolegów spotykam się z wrastającym poziomem absurdu urzędniczego. Zazwyczaj podchodzę do tego ze spokojem, ale czara goryczy zaczyna się już przelewać. Nasz wydział zaczyna tworzyć coraz bardziej absurdalne interpretacje oczywistych przepisów.

Bardzo proszę Państwa o pomoc w tej sprawie i jeżeli to tylko możliwe szybką odpowiedź, ze względu na wyznaczony termin uzupełnienia. W załączeniu przesyłam fragment wezwania i wyjaśniam dodatkowo, że projekt przewiduje budynki z tarasami na dachach z typowo rozwiązanym, systemowym układem warstw, zapewniającym naturalną wegetację. Innymi słowy to zwykle tarasy, w zwykłych domach jednorodzinnych o zwykłej funkcji

Podstawy prawne:

[1] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz.U. 75, poz. 690 z pózn. zm.)

 § 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: (…)

22) terenie biologicznie czynnym – należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 , oraz wodę powierzchniową na tym terenie;

[2] USTAWA z dnia 7 lipca 1994 r. PRAWO BUDOWLANE tekst jednolity (Dz.U. z 2023 r. poz. 682).

Art. 35. 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

1. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
2. wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych (...)

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (...)

[3] Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168

Art. 75.

 § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

 § 2. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (…)

Art. 77.

 § 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

(...)

 § 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie

[4] wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2274/21:

Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Zmiany w Prawie budowlanym, które weszły do obrotu prawnego z dniem 11 lipca 2003 r. wprowadziły zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zatem za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U.

Nr 80Nr [...], poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 P.b. dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok NSA z 24  kwietnia 2009 r., II OSK 58/08, wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12).

[4] Wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 247/17

Za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 44/12). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 58/08, wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 44/12, wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 208/12).

Opinia Zespołu Rzeczoznawców przy MPOIA:

Zagadnienie z zakresu projektowania „zieleni”, zastosowania roślinności w rozwiązaniach architektonicznych znajdowały i znajdują się w toku studiów na kierunku architektura i urbanistyka. Wiedza w tym zakresie dostępna jest także w literaturze fachowej i podręcznikach. Nie jest możliwe ukończenie studiów na tym, kierunku bez zaliczenia niezbędnego zakresu wiedzy w tej tematyce. Natomiast bardzo często osoby pełniące funkcję inspektorów w organach Administracji Budowlanej posiadają inne, niekierunkowe wykształcenie - stąd liczne niezrozumienia w rozumieniu pojęć, tematyki i zagadnień z zakresu architektury.

Zakres działań organu ściśle określa Art. 35. 1 Ustawy Prawo Budowlane. Organy AAB tego zakresu nie mogą ani zawężać ani rozszerzać. Rozwiązanie takie ma na celu zniesienie odpowiedzialności za rozwiązania projektowe z organów samorządu terytorialnego. Podważanie rozwiązań architektonicznych przez organy AB nie ma podstawy prawnej. Za całokształt rozwiązań odpowiada projektant.

W powszechnej świadomości jest zasada, że taras pokryty roślinnością to cecha podwyższająca wartość takiego obiektu. Taras „zielony” jest obecnie światowym i europejskim standardem architektonicznym. Rezygnacja z rozwiązania architektonicznego, łatwego do zastosowania, zgodnego z przepisami, z precyzyjnie określoną metodą bilansowania tej powierzchni (o ile przepisy lokalne nie podają innej metody) może być podstawą do słusznych roszczeń ze strony inwestorów. Dlatego pisemna forma narzucania rozwiązania architektonicznego może ale nie musi mieć znaczenia przy ocenie czynu przez sąd powszechny.

Analiza obowiązujących przepisów europejskich wskazuje, że brzmienie polskich przepisów określonych
w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bliźniaczo podobne.

Żadne przepisy nie ograniczają bilansowania powierzchni „zielonej” biologicznie-czynnej /biologically active/ ze względu na jej dostępność oraz relacje do drzwi czy mebli ogrodowych. Jedynym kryterium jest tu wegetacja oraz absorbcja (retencja) wody opadowej. Przepisy wprowadzają już pewne ograniczenie w zakresie bilansowania zieleni na powierzchni tarasów i stropodachów i innych powierzchniach zapewniających naturalną wegetację roślin. Te ograniczenia to redukcja w bilansie tej powierzchni wynosząca 50%. Nie ma tu miejsca na uznaniowość
i “zarządzenia z góry".

Zgodnie z zasadami współczesnej architektury wytyczonymi na początku ubiegłego wieku przez m.in. Le Corbusier’a budynki należy projektować w taki sposób, aby obszar (zajęty przez budynek) można było wykorzystać sadząc tam zieleń i powiększając powierzchnię ogrodu. Stąd tego typu rozwiązania wpisują się we współczesny (co najmniej od początku XX wieku) standard rozwiązań architektonicznych.

Omawiając to zagadnienie można spróbować określić także, jakie graniczne warunki powinny być spełnione, aby zjawisko wegetacji oraz retencji występowało, a teren można było uznać za powierzchnię biologicznie czynną. Tarasy
i balkony zwykle służą rekreacji, w zabudowie jednorodzinnej korzystanie z tarasów lub balkonów stanowi znikomą część czasu eksploatacji budynku i ma raczej charakter okazjonalny. Natomiast w przypadku zabudowy usługowej, przy ekstremalnie intensywnej eksploatacji tarasów rozsądne wydaje się wydzielenie przestrzeni na komunikację. Przykładem może tu być taras Centrum Naukowego Kopernik – jednak w tym wypadku mowa jest o obiekcie użyteczności publicznej, który średnio dzienne ma ponad 3000 odwiedzin.

To projektant ustala warunki użytkowania obiektu i wytycza ścieżki, kładki lub inne elementy aranżacji tarasów/balkonów. Inaczej wygląda eksploatacja budynku przez liczną rodzinę a inaczej przez pojedyncze osoby. Znane są przykłady wieloletniego niekorzystania przez użytkowników budynków z tarasów i balkonów.

Równocześnie każdy architekt wie, że znikoma jest odporność roślinności na zadeptanie na tarasach z dostępem do światła tylko od góry (zakres kątowy 68-90), czyli z kierunku, z którego nigdy nie padają promienienie słoneczne (jak murawa Stadionu Narodowego) a znacznie większą odporność wykazuje roślinność odsłonięta i doświetlona
z kierunków bocznych tj wschód - południe- zachód. Czy organy posiadają wiedzę i narzędzia do analiz w tym zakresie? Organ AB nie ma podstaw do kwestionowania rozwiązań systemowych lub autorskich projektanta
z zastosowaniem powierzchni służącej wegetacji roślinności ekspansywnej lub ekstensywnej.

W omawianym tu przypadku, jak słusznie zauważył pytający, nie ma wątpliwości, że całe boisko/plac zabaw
o nawierzchni pozwalającej na naturalną wegetacje (np. traw) i retencje wody stanowi powierzchnię biologicznie-czynną, choć są miejsca na tym boisku mniej lub bardziej eksploatowane. W tej, jak i w innej sprawie, gdzie ten sam urząd przyjął zupełnie inne stanowisko uznając: „do powierzchni biologicznie czynnej można zaliczyć teren dostępny do bieżącej pielęgnacji” -brak jest podstaw do negatywnej oceny tego typu rozwiązań projektowych.

arch. Marek Kaszyński

Przewodniczący Rady 

Małopolskiej Okręgowej IARP

arch. Wojciech Dobrzański

Koordynator Zespołu Rzeczoznawców

przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP

Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.