Kraków, 29 sierpnia 2024 r.

 

OPINIA nr ZR 293

 

 Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP 

 

Treść pytań:

Opinia Zespołu Rzeczoznawców w sprawie dotyczącej wydania Decyzji o Warunkach Zabudowy dla inwestycji domu jednorodzinnego planowanego na części bardzo dużej działki, której znaczna część (ok. połowa terenu) znajduje się w obszarze zalewowym i jest zakwalifikowana jako teren zagrożenia powodziowego 10%, raz na 10 lat (tzw. „woda dziesięcioletnia"). Obszar zalewowy oddzielony jest stromą skarpą od terenu planowanej inwestycji. Wyklucza to jakąkolwiek inwestycję na części działki stanowiącej teren zagrożenia powodziowego zarówno z przyczyn formalnych tj: braku możliwości uzgodnienia projektu przez Wody Polskie, jak i z powodu wysokiego ryzyka zniszczenia inwestycji. Z tego też powodu Inwestor na niższej części działki nie planuje żadnych działań inwestycyjnych.

 

Lokalny Urząd Gminy wydający ww. Decyzję WZ, w piśmie wezwania do uzupełnienia braków przesłanym w toku przedmiotowego postępowania zajął następujące stanowisko:

„(...) Wniosek nie był kompletny. Musi Pan uzupełnić wniosek poprzez:

1. Prawidłowe określenie granic terenu objętego wnioskiem - we wniosku wskazano część działki ew. nr (…).

Teren inwestycji powinien być określany jako obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru.

2. Przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Teren objęty wnioskiem położony jest na terenie (…) Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniu (…) w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa (…).”

 

Proszę o opinię Zespołu Rzeczoznawców w następujących kwestiach:

1. Czy przyjęcie przez wnioskodawcę części działki ewidencyjnej jako wskazanego terenu inwestycji jest w takim przypadku uzasadnione i prawidłowe.
2. Czy Urząd może dowolnie i bez podstaw faktycznych i prawnych samowolnie rozszerzyć „powierzchnię zabudowy" na obszary na których inwestor nie planuje żadnych inwestycji.

 

Podstawy prawne:

[1] USTAWA z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 czerwca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130)

(...)

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnegoi kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

1. elektronicznej – w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo
2. papierowej;

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

1. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
2. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
3. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

(...)

Art. 54 Ust. 1. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

(...)

Pkt 3 linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

(...)

Art. 64 Ust. 1. Przepisy art. 51 ust. 2–3, art. 52, art. 53 ust. 1a–1d, 3–5a i 5c–5f oraz art. 54–56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że:

1) termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej:

1. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, termin ten wynosi 21 dni,
2. biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. poz. 1597), termin ten wynosi 65 dni;

2) w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1

pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie, wynosi 7 dni;

3) jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie zawiadomi organu o konieczności przeprowadzenia oględzin terenu, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5c, wynosi 7 dni.

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

(...)

[2] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r. II SA/Gd 634/

(...)

„w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana”

(...)

[3] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19

(...)

„Pojęcia 'działki ewidencyjnej' i 'terenu' na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);”

(...)

[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18:

(...)

„dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. (...) Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy."

(...)

[5] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. II OSK 1634/16:

(...)

„W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. W ocenie NSA, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Właściciel nie ma gwarancji, iż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w toku procedury planistycznej uzyska zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze.”

(...)

 

Opinia Zespołu Rzeczoznawców przy MPOIA:

Decyzja o Warunkach Zabudowy jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] i odnosi się do zgodności planowanej inwestycji z zasadami ładu przestrzennego, uzbrojenia terenu, dostępności komunikacyjnej i zgodności z otoczeniem.

 

W Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1], ani w innych przepisach Prawa budowlanego, nie znajduje się wymóg zawarty w piśmie Urzędu Gminy (z wezwaniem do uzupełnienia braków), aby teren inwestycji musiał być określany jako obszar zgodny z granicami jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywały się z podziałem geodezyjnym danego obszaru.

 

Wręcz przeciwnie, w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 1 pkt 4 zawarte są wymagania, po spełnieniu których przy większych działkach można uzyskać decyzję o Warunkach Zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, na której planowana jest Inwestycja.

Potwierdzają to cytowane powyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie: 

- w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [2] i w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego [4] i [5] jako wymogi wskazano: aby była możliwość precyzyjnego określenia terenu inwestycji na części działki przewidzianej pod inwestycję oraz tego, że ta część działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowa inwestycja spełnia te warunki.

- w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego [3] zawarty jest wymóg, aby za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe było wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Przedmiotowa inwestycja spełnia również te warunki.

 

Ponadto jeśli działka znajduje się w strefie objętej ochroną przyrodniczą lub konserwatorską, planowana inwestycja musi spełniać dodatkowe wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego.

 

Wnioski:

Przedstawione na wstępie w treści pytań stanowisko Urzędu, żądające poszerzenia obszaru inwestycji domku jednorodzinnego, do granic całej posiadanej przez Inwestora, bardzo dużej działki ewidencyjnej jest nieuzasadnione, bowiem nie jest poparte żadnymi przepisami.

W dodatku w rozpatrywanym przypadku żądane poszerzenie tego obszaru miałoby dotyczyć terenów zagrożonych powodzią, co powoduje znaczne komplikacje proceduralne dla wnioskodawcy i niepotrzebnie angażuje instytucje, które przy mniejszym obszarze, nie będą zobowiązane opiniować przedmiotowej inwestycji.

 

Po spełnieniu dodatkowych wymagań wynikających z przepisów ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego itp.:

1. Przyjęcie przez wnioskodawcę części działki ewidencyjnej jako wskazanego terenu inwestycji jest w omawianym przypadku uzasadnione i prawidłowe.
2. Urząd nie może dowolnie, nie mając podstaw faktycznych i prawnych samowolnie rozszerzyć „powierzchnię zabudowy" na obszary na których inwestor nie planuje żadnych inwestycji.

 

(KS)

 

arch. Marek Kaszyński

Przewodniczący Rady 

Małopolskiej Okręgowej IARP

 

arch. Wojciech Dobrzański

Koordynator Zespołu Rzeczoznawców

przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP

 

 

 

Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.