Kraków, 30 kwietnia 2024 r.

OPINIA nr ZR 283

 Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP

Treść pytań: 

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację budynków usługowych, natomiast zakazuje lokalizacji budynków użyteczności publicznej. Definicja budynku użyteczności publicznej zawarta w § 3, pkt 6 WT obejmuje również budynki przeznaczone na potrzeby usług. Proszę o rozstrzygnięcie czy zachodzi sprzeczność w zapisach planu, poprzez nie uwzględnienie faktu, że budynki usługowe są jednocześnie budynkami użyteczności publicznej? (dotyczy planu miejscowego obszaru „Ruszcza – Północ” - § 18, ust. 1, 2 oraz ust. 4 – dla obszaru MN/U.5). 

2. Zgodnie z definicją usług zawartą w Rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), usługi to wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych oraz wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Czy budynek, w którym prowadzona jest działalność w zakresie zgodnym z ww. definicją należy zaliczyć do budynków PM czy też ZLIII?

Podstawy prawne:

[1] Uchwała nr 6XI/2998/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia  miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Ruszcza – Północ”.

§ 18.1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub zabudowę budynkami usługowymi.

1. W terenach MN/U.4 i MN/U.5, jako sposób tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu ustala się zabudowę wyłącznie budynkami i obiektami usługowymi w okresie do 31 grudnia 2027 r.
2. Zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie akustycznej w terenach MN/U.3, MN/U.4 i MN/U.5.
3. Zakaz lokalizacji obiektów użyteczności publicznej oraz budynków zamieszkania zbiorowego w terenach MN/U.4 i MN/U.5.

[2] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z późniejszymi zmianami.

§ 3 Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

6) budynku użyteczności publicznej – należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny.

Opinia Zespołu Rzeczoznawców przy MPOIA RP: 

Ad.1:

,,W mpzp [1] posłużono się pojęciem obiektów użyteczności publicznej, które rzeczywiście jest pojęciem właściwym raczej na gruncie projektowania (stąd jego definicja w WT), aniżeli ustawy planistycznej, która w ogóle się tym pojęciem nie posługuje (tam występują bowiem inwestycje celu publicznego, zdefiniowane w drodze odniesienia w treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roboczo można jednak przyjąć (nie bez wahania), że skoro prawodawca lokalny posługuje się w akcie planistycznym pojęciem właściwym dla projektowania (właściwym dla WT [2]), to definicję taką można stosować również na tym poziomie.

Przyjęcie literalnej interpretacji § 18 ust. 4 mpzp [1], jako obejmującego ogólny zakaz lokalizacji obiektów użyteczności publicznej, tj. jako wyłączający możliwość lokalizacji takich obiektów bez wyjątków, stanowiłby argumentum ad absurdum, skoro zgodnie z § 18 ust. 2 jedyną dopuszczalną formą zabudowy w okresie do dnia 31 grudnia 2027 r. jest zabudowa budynkami i obiektami usługowymi. Skoro bowiem zgodnie z definicją z WT budynki usługowe są jedną z kategorii budynków użyteczności publicznej, to nie da się zlokalizować budynku usługowego nie łamiąc jednocześnie zakazu lokalizowania budynków użyteczności publicznej. Jedyną racjonalną interpretacją § 18 jest zatem taka, która w § 18 ust. 4 ustanawia generalny zakaz lokalizacji obiektów użyteczności publicznej, z okresowym wyłączeniem zawartym w § 18 ust. 2, tj. dopuszczającym de facto lokalizację obiektów usługowych w okresie do 31 grudnia 2027 r.

Na marginesie trzeba nadmienić, że kategoryczny zakaz z § 18 ust. 4 jest niezgodny z art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy telekomunikacyjnej, co w odniesieniu do § 7 ust. 6 pkt 2 tego samego MPZP stwierdził WSA w Krakowie w nieprawomocnym jeszcze wyroku z 2 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1302/23.

Jeśli chodzi o tymczasowy charakter zabudowy, to generalnie § 18 ust. 2 MPZP stanowi implementację przyznanej radzie gminy kompetencji do określenia tymczasowego charakteru zagospodarowania terenu, do czasu zagospodarowania zgodnego z docelowym na gruncie mpzp przeznaczeniem terenu, określonym w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem:

1.

Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

2.

W ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Powyższy przepis ma jednak ograniczony zakres zastosowania, jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie sądowym, skutkiem uchwalenia planu miejscowego nie jest nakaz realizacji inwestycji zgodnej  z przeznaczeniem określonym w planie, a jedynie ograniczenie możliwości jej zainwestowania w sposób swobodnie wybrany przez inwestora (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15.10.2019, r. II SA/Wr 409/19 lub wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2022 r., VII SA/Wa 2659/21). Nawet zatem obiekty zrealizowane w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (a już niezgodne z mpzp) albo zgodnie z przeznaczeniem tymczasowym (wprowadzonym w mpzp na podstawie szczególnych unormowań – takich jak § 18 ust. 2) mogą funkcjonować w dalszym ciągu po tym okresie pomimo ich niezgodności z przeznaczeniem docelowym w mpzp. Tymczasowy charakter zagospodarowania może mieć natomiast znaczenie w określonych przypadkach, gdy np. dla danego rodzaju działalności wymagane jest uzyskanie dodatkowego (innego niż PNB) zezwolenia – wówczas rzeczywiście tymczasowy charakter zagospodarowania urzeczywistni się w odmowie prolongaty takiego zezwolenia. Pozwolenie na budowę ma natomiast ze swej istoty jednorazowy charakter, tj. raz skonsumowane nie ma terminowego charakteru, a zatem obiekty zrealizowane zgodnie z przeznaczeniem tymczasowym mogą istnieć dalej pomimo upływu wskazanego w mpzp terminu. Odrzuciłbym zatem taki kierunek wykładni, który zmierza do nadania § 18 ust. 2 znaczenia bliskiego tymczasowym obiektom budowlanym, wyraźnie bowiem posłużono się tu sformułowaniem odwołującym się do zabudowy budynkami usługowymi, a nie tymczasowymi obiektami budowlanymi.”

(Powyższy tekst jest opinią prawną sporządzoną przez adw. Piotra Konopkę na użytek MPOIA)

Ad2:

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) dotyczy klasyfikacji dla potrzeb podatkowych. Dla potrzeb projektowych obowiązuje załącznik do ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wraz z późniejszymi zmianami – Kategorie obiektów budowlanych oraz z § 209 w dziale VI Bezpieczeństwa pożarowego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Budynki usługowe co do zasady zalicza się do kategorii ZLIII, a magazynowe do PM.

(WD)

arch. Marek Kaszyński

Przewodniczący Rady 

Małopolskiej Okręgowej IARP

arch. Wojciech Dobrzański

Koordynator Zespołu Rzeczoznawców

przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP

Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.