Zespół Rzeczoznawców przedstawia swoją opinię
Czytaj więcej:
Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.
Kraków, 11 lipiec 2019 r.
OPINIA nr ZR 127
Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP
Treść zapytania:
Czy powierzchnia balkonów powinna być wliczana do powierzchni zabudowy przy obliczaniu wskaźników powierzchniowych przy sporządzaniu projektu budowlanego?
Pytanie to wynika z żądania inspektora Urzędu Miasta Krakowa, który warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od wykazania przez projektanta/inwestora prawidłowości zastosowanego sposobu obliczania powierzchni zabudowy, gdzie powierzchnia projektowanych balkonów nie została wliczona.
Zespół Rzeczoznawców przedstawia swoje stanowisko:
Podstawa prawna:
Norma PN-70/B-02365
Norma PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i Kubaturowych
Komentarz do normy PN-ISO 9836:1997 wydany przez Biuro Polskiego Komitetu Normalizacyjnego. Warszawa 2002
Norma PN-ISO 9836:2015-12
Rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r. z poźniejszymi zm.)
Rozporządzenie MRRiB z dn. 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2001/38/454)
Przykładowe wyroki sądów: II SA/Gd 663/18, II SA/Sz 994/17
Notatka ze spotkania „Warsztaty dla Inwestorów” w WAiU UMK w dniu 20.02.2014
Rozporządzenie z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Rozporządzenie PRM z dn. 20.06.2002 r. Dz.U. 2016.283, załącznik, par. 10)
Opinia Zespołu Rzeczoznawców:
Jeśli przepisy prawa miejscowego nie stanowią inaczej, to powierzchni balkonów nie wlicza się do powierzchni zabudowy, co z wynika z załączonej poniżej analizy.
Żaden z aktów prawnych powszechnie obowiązujących od 1970 roku (bez analizy historycznej) a także żadna z funkcjonujących lub obowiązujących norm nie wskazuje aby balkony posiadały „powierzchnię zabudowy” lub w bilansie takiej powierzchni powinny zostać ujęte. Istnieje natomiast szereg zapisów, które pośrednio lub bezpośrednio wskazują m.in. balkony jako części budynków, których nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Zasada ta jest oczywista. Jakiekolwiek inne rozumienie przepisów w tej sprawie i wyciąganie odmiennych wniosków może wynikać z braku zrozumienia logicznych, choć często otwartych zapisów i mogło by doprowadzić do kolizji definicji powierzchni zabudowy na styku architektury, urbanistyki i geodezji. Podstawową zasadą wykładni przepisów prawa jest zasada techniki prawodawczej w ustawach i rozporządzeniach „do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami” (Rozporządzenie PRM z dn. 20.06.2002 r. Dz.U. 2016.283, par. 10) Istnieje więc prawo do korzystania z definicji w dobrej wierze.
Równocześnie należy dodać że organy administracji publicznej nie mają prawa nakładać na obywatela obowiązków bez podania podstawy prawnej. Nakładanie obowiązku zamieszczania dodatkowych wyjaśnień, które nie są wskazane w rozporządzeniu dot. formy i zakresu projektu budowlanego, pomimo załączenia stosownego oświadczenia o którym mowa w art. 20 ustawy Prawo budowlane, można uznać za „biurokratyczne załatwianie sprawy”, o którym mowa w KPA art. 227.
Analiza:
1. Norma PN-70/B-02365 definiowała powierzchnię zabudowaną jako: „powierzchnie rzutu poziomego budynku, mierzoną po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej lub nadziemnej w przypadku gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej. Do powierzchni zabudowywanej zalicza się również (…) elementy budynku mające oparcie na ziemi”.
Wniosek: norma ta nie wskazywała aby balkony tworzyły „powierzchnię zabudowaną” lub w bilansie takiej powierzchni powinny zostać ujęte.
2. Norma PN-ISO 9836:1997, której konieczność stosowania wynika z Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) definiuje powierzchnię zabudowy jako: „powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym”, gdzie:
„Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu.
Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:
- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;
- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;
- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).”
Zawarte w przepisie wyliczenie elementów drugorzędnych ma charakter przykładowy („np.”). Zgodnie z zasadami logiki omawianego zapisu, za element drugorzędny może zostać uznany także każdy niewymieniony element, np. rynny, rzygacze, anteny, parapety zewnętrzne, gzymsy, skrzynki, portfenetry, płaskorzeźby i inne elementy ozdobne, galerie, okapy, loggie, balkony, itd.
Wniosek: norma ta nie wskazuje aby balkony tworzyły powierzchnię zabudowy i w bilansie takiej powierzchni powinny zostać zaliczone.
3. Komentarz do normy PN-ISO 9836:1997 wydany przez Biuro Polskiego Komitetu Normalizacyjnego wyjaśnia:
4.2 Powierzchnia zabudowy(...)
Loggie i balkony jako elementy nie obudowane nie podlegają rzutowaniu, nie są więc zaliczane do powierzchni zabudowy.
4. Norma PN-ISO 9836:2015-12 – norma obowiązująca, zastępująca normę PN-ISO 9836: 1997, która za wyjątkiem określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych przy sporządzaniu projektu budowlanego powinna być stosowana. Dotyczy to także sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Norma ta nie wskazuje aby balkony tworzyły powierzchnię zabudowy lub w bilansie takiej powierzchni powinny zostać zaliczone.
5. Rozporządzenie MRRiB z dn. 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2001 nr 38 poz. 454)
63. 1. Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są:
(…)
pole powierzchni zabudowy budynku;
(…)
1a. Przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu
1b. W przypadku gdy z powierzchnią terenu przecina się ściana fundamentowa budynku lub gdy budynek albo jego część posadowiona jest na filarach, konturem budynku lub częścią tego konturu jest odpowiednio linia wyznaczona przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą najniższych zewnętrznych krawędzi ścian kondygnacji budynku, które są oparte na tych ścianach fundamentowych lub na filarach, a w przypadku gdy na filarach oparty jest dach budynku – zewnętrznych krawędzi dachu.
(…)
Przez pole powierzchni zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a oraz 1b.
Zapisy powyższe nie wskazują, aby balkony tworzyły powierzchnię zabudowy lub w bilansie takiej powierzchni powinny zostać zaliczone
6. Przykładowe wyroki sądów:
II SA/Gd 663/18,
Wskaźnik intensywności zabudowy, zgodnie z definicją zaczerpniętą z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej PlanZagospU, wobec braku takiej w Prawie budowlanym, rozumiany jest jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W konsekwencji istotnym do jej ustalenia jest całkowita powierzchnia zabudowy, której zasady obliczania określa Polska Norma PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych”. Pomimo tego, że wymagania Polskiej Normy nie są przepisami prawa, ale ustawodawca wyraźne odsyła, w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), do ich stosowania przy obliczaniu powierzchni budynków i w to w ściśle określonej wersji PN-ISO 9836: 1997. Zgodnie z pkt 5.1.2.1. wskazanej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. W myśl pkt 5.1.2.2. powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:
- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;
- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;
- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).
Z uwagi na taką treść normy do powierzchni zabudowy nie jest wliczana powierzchnia zabudowy balkonów, tym bardziej nieobudowanych, gdyż należy je uznać za elementy drugorzędne. Podkreślenia wymaga, że wyliczenie zawarte w tej normie jest jedynie przykładowe, gdyż balkon trudno uznać za bardziej istotną część budynku niż np. schody zewnętrzne, które zostały wymienione wprost jako elementy drugorzędne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Sz 994/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
II SA/Sz 994/17
…Analogiczne wyliczenia obwiązują dla ścian w osiach 7 i 8. W ocenie Sądu, za błędny należy przy tym uznać pogląd skarżącego o konieczności doliczenia do powierzchni zabudowy – powierzchni użytkowej balkonów. Zgodnie bowiem z opisaną wyżej normą (pkt 5.1.2.2) powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jednak do powierzchni zabudowy nie wlicza się:
- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu,
- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,
- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).
Z uwagi na taką treść normy, należy zgodzić się z inwestorem, że do powierzchni zabudowy nie są wliczane występy dachowe (wystający stropodach) oraz rampa wejściowa (kładka). Podobnie, nie wlicza się do tej powierzchni zabudowy balkonów bowiem należy uznać je za elementy drugorzędne. Podkreślenia wymaga, że wyliczenie zawarte w normie jest jedynie przykładowe, przy czym trudno uznać balkon za bardziej istotną część budynku niż np. schody zewnętrzne, które zostały wymienione wprost jako elementy drugorzędne. Powyższe wyliczenia jednoznacznie wskazują, że powierzchnia zabudowy nie przekracza 50 % wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, przedstawiona w piśmie inwestora z dnia (...) r. korekta wyliczenia powierzchni zabudowy, w której pominięto dodatkową powierzchnię (wskazaną w tym piśmie) pozostaje bez znaczenia dla sprawy (skoro także bez tej korekty powierzchnia zabudowy nie przekracza wspomnianych 50 %).
7. Notatka ze spotkania „Warsztaty dla Inwestorów” w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK w dniu 20.02.2014
„Pani Dorota Zaucha-Rybka rozpoczęła omawianie tematów przedstawionych przez SARP. Pierwszy z nich dotyczy: omówienie sposobu obliczania powierzchni zabudowy i przyjętych podstaw prawnych, czy należy wliczać powierzchnię wykuszu, podcieni, nadwieszenia. Nowelizacja rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wprowadziła ewidentne stosowanie normy ISO z 1997 r., która w sposób jednoznaczny określa powierzchnię zabudowy w trzech punktach, które należy czytać łącznie. Punkt pierwszy mówi, że powierzchnię zabudowy stanowi rzut po zewnętrznych ścianach na teren. Drugi punkt uściśla tą definicję, wskazując, iż jest to rzut po całkowitym zewnętrznym obrysie krawędzi tych ścian. Punkt trzeci wskazuje, czego nie wlicza się do powierzchni zabudowy – to jest powierzchni elementów drugorzędnych.
Jeżeli decyzja WZ nie określi tego inaczej (np. poprzez wskazanie, które elementy są, a które nie są drugorzędne i jako takie powinny lub nie powinny być wliczane do powierzchni zabudowy) to za elementy drugorzędne nie wliczane do powierzchni zabudowy należy uznać balkony, gzymsy, daszki, markizy, występy dachowe, schody zewnętrzne i oświetlenie zewnętrzne. Wszystkie inne elementy (np. wykusze, nadwieszenia) powinny być wliczane do powierzchni zabudowy.
Tak, więc jeżeli w decyzji WZ nie zawiera tego rodzaju uściślenia, a podano w niej wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, oznacza to, że powierzchnia zabudowy budynku powinna być rozumiana, jako zewnętrzny obrys wszystkich elementów budynku wystających, elementów konstrukcyjnych typu wykusze, nadwieszenia, w rzucie na teren gruntu, na którym projektowany jest obiekt.
(…)
W konsekwencji ww. przepisów przyjmuje się:
(...)
Do powierzchni zabudowy jw. nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, tj. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, a także powierzchni balkonów i innych elementów budynku nie wydzielonych z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze.
Niemniej jednak, w sytuacji gdy ww. elementy nie powinny być traktowane jako drugorzędne, decyzja WZ lub ULI CP może limitować powierzchnie tych elementów lub całego obiektu budowlanego wraz z tymi elementami. Musi to jednak wprost wynikać z zapisów decyzji.”
Źródło: https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=60853
8. Prawo miejscowe
W przypadku gdy zapisy MPZP lub decyzji o WZ podają szczególne zasady określenia powierzchni zabudowy, należy je stosować w pierwszej kolejności. W przypadku braku takich zapisów, należy stosować obowiązujące lub wskazane w odrębnych przepisach normy.
(KD, WD)
arch. Wojciech Dobrzański,
Koordynator Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP