Zespół Rzeczoznawców przedstawia swoją opinię

Czytaj więcej:

Niniejszy dokument nie stanowi oficjalnej wykładni przepisów prawa i nie może być stosowany jako podstawa prawna do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Opinie i propozycje zawarte w stanowiskach Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP należy traktować jako materiał pomocniczy.

Kraków, 30 maj 2017

OPINIA nr ZR 51

Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP

Treść zapytania:

Zwracam się z prośbą o wydanie opinii na temat zmiany pozwolenia na budowę ze zmienionym zakresem wniosku. Zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego Inwestor zamierza złożyć wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę z powiększonym zakresem  inwestycji.
Jednakże Wydział Architektury i Urbanistyki w Krakowie (niepisanym prawem) nie przyjmuje wniosków o zmianę pozwolenia na budowę z powiększonym zakresem.
Tutejszy urząd zgodnie z ustawą wyraża zgodę na zmianę zakresu wniosku, ale pod warunkiem zmniejszenia jego zakresu (Nie zwiększenia!). Na jakiej podstawie prawnej, jeżeli dopuszcza jakąkolwiek zmianę zakresu to tylko „w jedna stronę”. Jest to sprzeczne  z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz naraża inwestora na bardzo długie przestoje w procesie budowlanym, koszty  i działalność firmy w utrudnionych warunkach. Przeprowadzono na tym terenie już 8 postępowań ( WZ, PnB) i wskazane przez Urząd są jeszcze 3, co można by było zakończyć jedną procedurą.
Ze względu na złożoność opisanej w piśmie inwestycji i jej realnie niemożliwy podział, jedynym słusznym rozwiązaniem jest procedura zmiany pozwolenia na budowę z rozszerzonym zakresem wniosku.

W odpowiedzi przedstawiamy nasze stanowisko:

Stan prawny:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r Prawo Budowlane z późniejszymi zmianami
Art. 36a
[Istotne i nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; decyzja o zmianie pozwolenia na budowę]
1. ⁴⁹  Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
1a. ⁵⁰  Istotne odstąpienie od projektu budowlanego złożonego wraz ze zgłoszeniem budowy, o której mowa w art. 29
ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego.
2. ⁵¹  Organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.
3. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.
4. (uchylony).
5. ⁵²  Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1. projektu zagospodarowania działki lub terenu;
   
2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
   
3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
   
4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
   
5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
   
6. wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
   a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub
   b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

5a. ⁵³  Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1. nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;
2. nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
3. nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
4. nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
   

6. ⁵⁴  Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Opinia:

Zakres zmian dopuszczalnych w projekcie zatwierdzanym w ramach procedury określonej w Art. 36a Prawa Budowlanego jest przedmiotem rozbieżnych interpretacji ze strony urzędów, podatność na różne rozumienie prawa potwierdzają też rozbieżne wyroki sądów.
Wg opracowania z 16.11.2015 r. "Analiza zakresu dopuszczalnych zmian istotnych pozwolenia na budowę w ramach procedury określonej w art. 36a ustawy" sporządzonego przez Kancelarię Adwokacką, adwokat Piotr Konopka, na zlecenie Rady MPOIA:
,, (…) Brak jest zgodności poglądów co do tego, jaki może być dopuszczalny zakres zmian pierwotnego pozwolenia na budowę (a tym samym planowanego przedsięwzięcia) w ramach zmiany tej decyzji na podstawie art. 36a Pr. Bud.

a. Według pierwszego poglądu, który roboczo można nazwać restrykcyjnym, pozwolenie na budowę w sposób konkretny wiąże co do zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji, a zatem zmiana tego pozwolenia nie może doprowadzić do modyfikacji charakterystycznych cech obiektu - musi być zachowana tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu objętego zamierzonymi odstępstwami
(opracowanie przytacza wyroki sądów: WSA w Krakowie z 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 535/13; NSA z 2004 r. sygn. akt OSK 594/04; NSA z 2012 r. sygn. akt II OSK 2563/10)
b. Według drugiego poglądu, który roboczo można nazwać liberalnym, pozwolenie na budowę w ogóle nie wiąże co do zakresu zmian w ramach procedury określonej w art. 36a Pr. Bud., a zatem wskutek zmiany pozwolenia na budowę może dojść do powstania zupełnie innego obiektu.
(opracowanie cytuje fragment wywodu A. Ostrowskiej zawartego w monografii Pozwolenie na budowę, LexisNexis 2012)
c. Według poglądu trzeciego - umiarkowanego - decyzja zmieniająca powinna nawiązywać do pierwotnego pozwolenia na budowę, a zatem powstały obiekt może różnić się charakterystycznymi parametrami i właściwościami od obiektu objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę, nie powinien jednak stanowić zupełnie innego obiektu.

Scenariusz, przyjęty jako właściwy z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zgodnie z którym w ramach procedury decyzji o zmianie pozwolenia na budowę może dojść do powstania zupełnie innego obiektu, wymagającego np. uzyskania przez Inwestora nowych opinii i uzgodnień, w tym decyzji o warunkach zabudowy, czy też może nastąpić poszerzenie terenu w stosunku do pierwotnego zakresu objętego pozwoleniem na budowę, pozwala na prowadzenie inwestycji w sposób racjonalny oraz odpowiadający zmieniającym się potrzebom inwestora.

Ten pogląd – roboczo nazwany w przytoczonej wyżej opinii prawnej – liberalnym, jest spójny z argumentacją zawartą w monografii Pozwolenie na budowę, LexisNexis 2012 (A. Ostrowska):
,,Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego.
Stąd, jeżeli zmiana jest przykładowo na tyle daleko idąca, że wymaga uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź złożenia ponownie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi, to organ żąda tych dokumentów od inwestora w ramach postępowania wszczętego z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym zasadne jest odstąpienie od stanowiska wyrażonego kilkakrotnie przez sądy administracyjne, zgodnie z którym decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1 pr. bud. musi nawiązywać w swej treści do decyzji o pozwoleniu na budowę, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia, przez co wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w "pierwotnym" pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne. A zatem zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a pr. bud. jest dopuszczalna również wówczas, gdy nie zostanie zachowana tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który powstałby po zrealizowaniu proponowanych odstępstw. Jak już wyżej wskazano, żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie wprowadza ograniczenia co do częstotliwości czy zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32-35. W przypadku kilkakrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt, po uwzględnieniu wszystkich zmian, jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty „pierwotnym" projektem, może być w praktyce niewykonalne.”

Zawężenie możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego w ramach procedury zmiany decyzji pozwolenia na budowę do obiektu ,,tożsamego”, usytuowanego w identycznych (lub mniejszych) jak pierwotny projekt zagospodarowania granicach, stanowi niekorzystną dla inwestora interpretację Prawa Budowlanego , jest działaniem nieracjonalnie narażającym go na wymierne straty a takie stanowisko – czego dowodzą wyżej przytoczone wyroki sądów i rozważania – nie wynika ściśle z litery prawa lecz z jego niejednoznaczności. Urząd, który odmawia prawa do zmiany decyzji pozwolenia na budowę, wskazując równocześnie ścieżkę polegającą na dokończeniu i oddaniu do użytkowania obiektu po to, by w ten sposób ,,uwolnić” teren spod działania niechcianej decyzji a następnie procedować ,,nowe”, już odpowiadające nowym potrzebom pozwolenie, zdaje się nie rozumieć istotnych cech procesu inwestycyjnego.

(M.B.)

 
arch. Wojciech Dobrzański,
Koordynator Zespołu Rzeczoznawców
przy Radzie Małopolskiej Okręgowej IARP